垃圾治理的基本含義

一是政府主導(dǎo)。垃圾的排放具有外部不經(jīng)濟性，排放后的垃圾具有競用性但不具有排他性，是一種“公共資源”，且對生態(tài)環(huán)境和人體健康具有一定危害，損害社會公共利益，阻礙社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；垃圾的治理具有外部（正）經(jīng)濟型，垃圾治理的服務(wù)性產(chǎn)品——環(huán)境容量，既不具有競用性也不具有排他性，是純碎的“公共物品”；而且，垃圾治理具有跨界或跨域特性，常?？缭饺巳?、社區(qū)、行業(yè)與城市功能區(qū)，甚至跨越行政區(qū)劃、經(jīng)濟帶與政治區(qū)域，政府，——作為社會公眾的代表，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌責(zé)任，并克服大包大攬的體制與思維慣性，引導(dǎo)社會對具體事務(wù)自我管理和自主自治，維護公共利益；而且，對于應(yīng)急管理和公益性較強或危害性較大的廢棄物處理或處理環(huán)節(jié)與作業(yè)，政府還應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)作用，確保垃圾得到妥善處理。

二是政府與社會公眾共同治理。所謂治理就意味著主體多元，是社會化治理或多元治理或多中心治理。垃圾治理是政府與社會公眾形成的社會的自身事務(wù)，理當(dāng)由社會自我管理和自主自治，是政府引導(dǎo)下政府、非政府組織、企事業(yè)單位、居民等多元主體之間通過平等協(xié)商、談判、互動與合作的多元治理及實現(xiàn)治理績效的過程，需要政府與公眾各負(fù)其責(zé)、積極作為并良性互動，發(fā)揮自然規(guī)律、社會規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律等客觀規(guī)律的作用，尤其需要完善市場競爭體系，充分發(fā)揮市場作用，統(tǒng)籌協(xié)商，共同治理。

三是必須維護社會秩序、效率、正義與公平。垃圾治理具有主體多元、客體跨界或跨域及合作治理等特點，治理的根本目的是減少資源消耗和垃圾產(chǎn)量，減少填埋處置的無用垃圾量，保護生態(tài)環(huán)境，增大社會福利，保證社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，其產(chǎn)品環(huán)境容量與服務(wù)性產(chǎn)品是既不具有排他性也不具有競用性的“公共物品”，這就要求垃圾治理必須把為民服務(wù)理念放在首位，維護社會公共利益，公平分配，公平參與，公平競爭，做到環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益三統(tǒng)一；再者，垃圾是追求利益的生產(chǎn)和追求享受的消費的產(chǎn)物，排放前屬于私有品（“污染者負(fù)責(zé)”原則的依據(jù)），這就要求生產(chǎn)者堅持可持續(xù)生產(chǎn)和消費者堅持可持續(xù)消費，并承擔(dān)垃圾治理費用等責(zé)任與義務(wù)。垃圾治理必須維護社會秩序、效率、正義與公平，注重資源環(huán)境、社會和經(jīng)濟績效。

垃圾治理與全社會每個成員息息相關(guān)，但社會成員在垃圾治理活動中起著不同的作用，形成社會各利益相關(guān)方。垃圾產(chǎn)生者和排放者同時也是垃圾治理的需求者或受益者，即垃圾的源頭產(chǎn)生者與排放者和垃圾治理服務(wù)的需求者實際上是一個主體，可統(tǒng)稱為“源頭需求側(cè)”。垃圾處理者向源頭需求側(cè)提供處理服務(wù)；對應(yīng)源頭需求側(cè)，垃圾處理者可稱為“垃圾治理服務(wù)的供給側(cè)”。源頭需求側(cè)與供給側(cè)實則是全體社會。政府統(tǒng)籌效率與效益及私利與公益，兼顧效率與公平?？梢?，垃圾治理需要研究政府、社會及社會各利益相關(guān)方之間互動的方式方法，重點研究政府、源頭需求側(cè)和供給側(cè)三者之間互動的方式方法。

垃圾治理的特征

對垃圾治理的定義與基本涵義展開分析，可以得出垃圾治理的顯著特征：

1）政府主導(dǎo)，廣泛吸收社會公眾參與。

垃圾與人類社會生產(chǎn)生活活動同存，垃圾治理本身就是人類生產(chǎn)生活活動的組成部分，垃圾的產(chǎn)生與治理必然離不開社會公眾的參與。

首先，社會公眾是垃圾的產(chǎn)生者、排放者和受益者，自然而然地成為垃圾治理的主體。

其次，社會公眾是垃圾治理活動的作業(yè)主體。社會各利益相關(guān)方擁有排放垃圾的權(quán)利，擁有享受垃圾治理服務(wù)的權(quán)利，也有參與垃圾治理的義務(wù)。實際上，無論是政府購買服務(wù)，或是社會組織主導(dǎo)下的社會自治，都離不開社會公眾的自覺自愿行動，離不開企業(yè)參與和社會企業(yè)的企業(yè)化運作；而且，居（村）委會，作為社會基本組成單元的社區(qū)的社區(qū)組織，更是負(fù)有發(fā)動、組織社區(qū)內(nèi)公眾參與廢棄物治理活動的責(zé)任與義務(wù)；行業(yè)協(xié)會，作為生產(chǎn)生活活動（包括垃圾治理活動）的行業(yè)組織，負(fù)有發(fā)動、組織行業(yè)內(nèi)相關(guān)單位參與廢棄物治理活動的責(zé)任與義務(wù)。

此外，垃圾處理事關(guān)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，甚至事關(guān)民生和公共利益，需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控與調(diào)節(jié)作用，統(tǒng)籌管理，引導(dǎo)社會公眾參與并妥善處理垃圾治理事務(wù)。

垃圾治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”為主體，需要分析經(jīng)濟人、社會人和政治人3種屬性對治理的影響。人是“理性”經(jīng)濟人，難免追求自利自保極大化；人是具有心理活動的人，其行為難免不受心理驅(qū)動；但人也是社會的人和政治的人，其行為受復(fù)雜的社會關(guān)系與政治關(guān)系制約，在追求自利自保極大化的同時，表現(xiàn)出“非理性”的參與意識、社會意識、利他主義、公正意識等奉獻精神，有意愿也有外部約束地尋求個人利益與團體（組織）利益、社會利益的統(tǒng)一，這是垃圾治理的依據(jù)；但人的理性與非理性的糾結(jié)心理會產(chǎn)生責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律等“社會失靈”問題，而且，垃圾治理賴以運轉(zhuǎn)的市場機制存在壟斷或壟斷競爭、外部影響、公共物品、信息不完全與不對稱等“市場失靈”問題，遏制市場失靈與社會失靈需要政府管制（規(guī)制）。

2）強調(diào)政府、社會及社會各利益相關(guān)方之間的互相依賴性和互動性。

從產(chǎn)品生命周期來看，社會各利益相關(guān)方可分為產(chǎn)品生產(chǎn)者、垃圾排放者和處理者（負(fù)責(zé)收集、儲存、運輸、處理、處置等作業(yè)，為處理產(chǎn)品的生產(chǎn)者或提供者）。產(chǎn)品生產(chǎn)者負(fù)有源頭減量和相關(guān)廢物回收利用責(zé)任，廢棄物排放者負(fù)有按既定分流分類等排放規(guī)定排放與儲存的責(zé)任，廢棄物處理者負(fù)有妥善處理廢物的責(zé)任。一般而言，生產(chǎn)者和排放者不僅制造、排放廢物，也是減量、分流分類、回收利用等作業(yè)的處理者和治理服務(wù)的享受者；處理者提供垃圾處理服務(wù)，但作為人類活動的一份子，也是產(chǎn)品生產(chǎn)者和廢棄物排放者?？梢?，產(chǎn)品生產(chǎn)者、廢棄物排放者和處理者既是廢棄物產(chǎn)生與排放的源頭，又是廢棄物治理的需求者或受益者，彼此不分。由此可見，社會各利益相關(guān)方具有一定的分工，但身份與作用界限具有一定的交集與模糊性，天然就具有互相依賴型與互動性，彼此應(yīng)協(xié)作協(xié)同，增大各自的利益與社會福利。

垃圾治理的環(huán)境容量與服務(wù)型產(chǎn)品是公共物品，多數(shù)情況下，其生產(chǎn)（提供）由廢棄物處理者負(fù)責(zé)，其購買與分配由政府負(fù)責(zé)，其消費是全體社會，即其生產(chǎn)（提供）、消費與購買分配相分離，需要處理者、消費者與分配者協(xié)商協(xié)調(diào)與互相監(jiān)督，確保政府購買分配程序與實體的公平性。

此外，垃圾治理不僅存在市場失靈與社會失靈，因政府體制及其運行機制缺陷，也存在政府行為的負(fù)內(nèi)部性（自利性）、負(fù)外部性（損失外部利益）、信息不完全與不對稱、政府被企業(yè)俘獲等“政府失靈”問題。政府應(yīng)引導(dǎo)社會遵循市場導(dǎo)向，遏制市場失靈與社會失靈，同時，社會應(yīng)監(jiān)督政府避免政府失靈。

3）倚賴社會自主自治網(wǎng)絡(luò)體系。

垃圾治理注重社會自我管理和自主自治。政府出臺相關(guān)法制并依法行政，引導(dǎo)社會自我管理與自主自治，并遵循市場導(dǎo)向，均衡需求與供給、社會成本與社會福利、效率與公平。因垃圾，尤其是生活垃圾，其產(chǎn)生、性質(zhì)與處理具有地域性和行業(yè)性，其治理，尤其是分流分類、回收等預(yù)處理作業(yè)，應(yīng)該實行區(qū)域（地方）自治和行業(yè)自治。社區(qū)是社會的基本組成單元，區(qū)域自治的基本方式就是社區(qū)自治。社會通過自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮政府、社會與市場的作用，確保“政府引導(dǎo)，市場導(dǎo)向、社會自治”有序而高效，抑制市場失靈、社會失靈與政府失靈，向社會提供公開、公平、公正、優(yōu)質(zhì)的綜合服務(wù)。垃圾治理應(yīng)建立健全社會自主自治網(wǎng)絡(luò)體系。

4）多措并舉，綜合治理。

垃圾具有資源消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費產(chǎn)物的垃圾需要減量化處理，作為資源的垃圾需要資源化利用且再次回到人類生產(chǎn)生活之中，作為污染物的垃圾需要無害化處理與處置。垃圾治理作為一項公共活動，承擔(dān)節(jié)約與保護資源環(huán)境、保障生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活與人體健康安全的責(zé)任；作為一種經(jīng)濟活動，需要政府與社會按市場規(guī)律協(xié)調(diào)行動，提高治理效率與經(jīng)濟效益，及時、妥善處理。垃圾治理應(yīng)善用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段和科技手段，落實“污染者負(fù)責(zé)”與“受益者補償”原則及“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，加強廢棄物源頭需求側(cè)管理，推進廢棄物分類處理，提高資源化處理率（資源化處理的垃圾量占垃圾總量的比率），提高資源回收利用率（回收利用的資源量占資源總量的比率），提高垃圾處理效率與環(huán)境社會經(jīng)濟效益，保障人類活動及健康安全，多措并舉，綜合處理。

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